สำรวจบทบาทขององคมนตรี หลังเกิดข้อถกเถียงจากกรณีร่วมประชุมหน่วยราชการ

"องคมนตรีมีหน้าที่อย่างเดียว ถวายความเห็นเมื่อพระเจ้าอยู่หัวต้องการความเห็นจากองคมนตรี" สุลักษณ์ ศิวรักษ์ (ส.ศิวรักษ์) ปัญญาชนสยาม แสดงทัศนะกับบีบีซีไทย เกี่ยวกับกระแสการถกเถียงเรื่องบทบาทขององคมนตรี ที่ถูกจุดชนวนจากแถลงการณ์ของพรรคประชาชน

กระแสการอภิปรายถึงบทบาทของ "ที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์" เกิดขึ้นหลังจากพรรคประชาชน (ปชน.) เผยแพร่แถลงการณ์กล่าวหาว่ารัฐบาล "กำลังกระทำการมิบังควร เสี่ยงละเมิดหลักการประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" จากกรณีมีภาพของคณะองคมนตรี 9 คน เข้าร่วมติดตามการประชุมของกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ (บกปภ.ช.) กระทรวงมหาดไทย ซึ่งมีนายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย ร่วมประชุมด้วย เพื่อเตรียมรับมือสถานการณ์ภัยแล้งร่วมกับหน่วยงานราชการและฝ่ายบริหาร เมื่อวันที่ 19 พ.ค.

ส.ศิวรักษ์ ระบุกับบีบีซีไทยว่า อำนาจหน้าที่ขององคมนตรีต้องถูกตีความอย่างเคร่งครัดตามกฎหมาย

"องคมนตรีจะต้องสังวรรู้ตัวว่าตัวมีหน้าที่อย่างเดียว คือถวายความเห็นพระเจ้าแผ่นดิน ต้องกล้าหาญพอที่จะถวายความเห็นที่จะไม่ตรงกับพระราชประสงค์ก็ได้ และถ้าทรงปรึกษาหารือก็ต้องกราบทูลให้ความเห็นต่างตรงไปตรงมา มีหน้าที่เพียงสองอย่างเท่านั้นเอง" สุลักษณ์กล่าวกับบีบีซีไทย

ในโพสต์ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 20 พ.ค. พรรคประชาชนระบุว่า ข้าราชการหรือหน่วยงานรัฐอาจปฏิเสธคำแนะนำจากองคมนตรีในทางปฏิบัติได้ยาก ซึ่งประเด็นนี้เชื่อมโยงกับหลักความรับผิดรับชอบ (accountability) ในระบอบประชาธิปไตย

แถลงการณ์ของพรรคประชาชนระบุว่า รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีหน้าที่ใช้อำนาจบริหารและต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา ในขณะที่คณะองคมนตรีไม่มีกลไกให้ต้องรับผิดชอบทางการเมืองหรือกฎหมายต่อสาธารณะหากคำแนะนำนั้นถูกนำไปปฏิบัติแล้วเกิดความล้มเหลว "การปล่อยให้เกิดสภาวะเช่นนี้รังแต่จะสร้างความสับสนว่า ใครคือผู้บริหารประเทศตัวจริง" แถลงการณ์พรรค ปชน. ระบุ

วันต่อมา นายณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ หัวหน้าพรรค ปชน. ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนว่าการแสดงบทบาทของนายกฯ ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร ไม่ควรที่จะนำตัวแทนหรือสถาบันฯ มาเกี่ยวข้องกับเรื่องการตัดสินใจนโยบายสาธารณะโดยตรง

"คนที่เป็นนายกฯ เอง นอกจากไม่ควรจะห้อยหรือโหนฟ้าลงมาต่ำ อีกกรณีหนึ่งคือ พอดำรงตำแหน่งนายกฯ แล้ว ต้องใช้อำนาจของตัวเองทุกช่องทางในการพยายามดันฟ้าให้สูงขึ้น" นายณัฐพงษ์กล่าว

การให้สัมภาษณ์ของหัวหน้าพรรค ปชน. ทำให้นายอนุทินออกมาระบุว่า ภาพการร่วมติดตามการประชุมของคณะองคมนตรีเป็นสิ่งที่ดำเนินการมาเป็นสิบปีแล้ว เมื่อถูกถามว่า หัวหน้าพรรค ปชน. ระบุว่าไม่อยากให้นายกฯ "ดึงฟ้ามาต่ำ" นายอนุทิน ตอบว่า "ไม่เคย มีแต่คนพูดเท่านั้น พยายามอยู่เรื่อย เรื่องนี้ไม่ได้เกิดขึ้น อย่าไปสนใจโวหาร"

ภาพองคมนตรีปรากฏตัวพร้อมกันถึง 9 คนเกิดขึ้นไม่บ่อยครั้งนัก โดยปกติภารกิจขององคมนตรีมักถูกรายงานผ่านข่าวในพระราชสำนัก โดยนอกเหนือจากการออกปฏิบัติหน้าที่ในงานพระราชพิธี เป็นผู้แทนพระองค์ในงานพระราชกุศล และมอบปริญญาบัตร องคมนตรีแต่ละคนจะมีภารกิจความรับผิดชอบแตกต่างกันไป ทั้งการติดตามโครงการพระราชดำริ งานด้านการศึกษา หรือการบรรเทาสาธารณภัยและความมั่นคง ที่มักปรากฏเป็นภาพข่าวในพระราชสำนัก ร่วมประชุมกับส่วนราชการอยู่บ่อยครั้ง

ทว่าการถกเถียงรอบนี้นำมาสู่คำถามถึงบทบาทของคณะองคมนตรี และขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีตามรัฐธรรมนูญ ไปจนถึงข้อเสนอให้ยุบเลิกสถาบันองคมนตรี ขณะที่ฟากรัฐบาลและผู้สนับสนุนสถาบันองคมนตรีได้ออกมายืนยันว่า นี่คือกลไกปกติที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและกระทำมาอย่างต่อเนื่อง

การปรากฏตัวขององคมนตรีในที่ประชุม ปภ.

นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย ชี้แจงในการให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนเมื่อวันที่ 21 พ.ค. ว่าการประชุมระหว่างคณะองคมนตรีและ บกปภ.ช. ทำติดต่อกันมากว่าสิบปีแล้ว

การประชุมร่วมระหว่างองคมนตรี กับกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) มีภาพปรากฏทางสาธารณะย้อนหลังไปได้อย่างน้อยถึงปี 2560 จากการสืบค้นของบีบีซีไทยผ่านเฟซบุ๊กอย่างเป็นทางการของ ปภ. ยกตัวอย่างเช่นในเดือน ม.ค. 2560 ซึ่งมีวาระการประชุมเรื่องวิกฤตอุทกภัยภาคใต้

ข้อความที่โพสต์โดย ปภ. ระบุว่า "สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณบดินทรเทพยวรางกูรทรงห่วงใยพสกนิกรที่ประสบอุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้ จึงได้โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ นายพลากร สุวรรณรัฐ องคมนตรี เป็นผู้แทนพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ลงพื้นที่ดูแลการช่วยเหลือประชาชน เยี่ยมเยียนและให้กำลังใจผู้ประสบภัย รวมถึงมอบนโยบายการปฏิบัติงานแก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน"

ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา องคมนตรีได้เข้าร่วมประชุมที่กองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติอย่างสม่ำเสมอ เพื่อติดตามสถานการณ์ วางแผนรับมือ และประสานงานกับผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ ครอบคลุมภัยพิบัติสำคัญทั้งน้ำท่วม พายุ และภัยแล้ง เช่น พายุ "ปาบึก" (2562)"โนอึล" (2563) ตลอดจนการบริหารจัดการน้ำในช่วงฤดูฝนและลุ่มน้ำเจ้าพระยาในระยะหลัง

ในภาพการประชุมครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 19 พ.ค. ที่ผ่านมา ปภ. เขียนในข้อความที่เผยแพร่ผ่านเพจเฟซบุ๊กอย่างเป็นทางการว่า "กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะนำคำแนะนำ ข้อห่วงใย และแนวทางในการป้องกันและแก้ไขปัญหาภัยแล้งของคณะองคมนตรีไปขับเคลื่อนให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม"

สำหรับภาพการประชุมครั้งนี้ พรรคประชาชน (ปชน.) ระบุในโพสต์แถลงการณ์ของพรรคว่า แม้ในเบื้องต้นบทบาทการ "ให้กำลังใจและคำแนะนำ" อาจถูกมองว่าเป็นความห่วงใยต่อประชาชนยามวิกฤต แต่ในอีกมุมหนึ่งพรรคการเมืองสีส้มมองว่า บทบาทนี้ทำให้องคมนตรี "คลุกวงใน" กับการทำงานของฝ่ายบริหารอย่างใกล้ชิด

อย่างไรก็ตาม การติดตามภัยแล้ง น้ำท่วม กับ ปภ. และมหาดไทย ไม่ใช่ส่วนราชการหน่วยเดียวที่องคมนตรีเข้าไปมีส่วนร่วม

จากการตรวจสอบเอกสารภารกิจองคมนตรีที่เผยแพร่โดยหน่วยราชการในพระองค์ บีบีซีไทยพบว่าการทำงานของคณะองคมนตรีในปี 2568-2569 มีการทำงานร่วมกับหน่วยงานภาครัฐหลากหลายกระทรวงอย่างต่อเนื่องและครอบคลุมหลายมิติ

ยกตัวอย่างเช่น งานด้านการศึกษามีการตรวจเยี่ยมมหาวิทยาลัยราชภัฏ วิทยาลัยชุมชน และโรงเรียนในโครงการทุนการศึกษา ด้านสาธารณสุขผ่านการติดตามงานโรงพยาบาลสำคัญทั่วประเทศ ด้านการเกษตรและบริหารจัดการน้ำโดยประสานงานใกล้ชิดกับกรมชลประทานและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

นอกจากนี้ ยังรวมถึงภารกิจด้านความมั่นคงร่วมกับกองทัพและตำรวจในพื้นที่เสี่ยง ขณะเดียวกันยังทำงานกับกระทรวงมหาดไทยและหน่วยงานท้องถิ่นในการช่วยเหลือผู้ประสบภัย และร่วมขับเคลื่อนโครงการพระราชดำริผ่านมูลนิธิโครงการหลวงและศูนย์ศึกษาการพัฒนาอย่างสม่ำเสมอ

หน้าที่ขององคมนตรีในทัศนะ ส.ศิวรักษ์

หลังพรรคสีส้มเผยแพร่แถลงการณ์แสดงความเห็นต่อบทบาทของที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ ได้เกิดการแสดงความคิดเห็นถึงขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีอย่างกว้างขวาง

หนึ่งในคำถามที่มีการถกเถียงกันคือคำถามที่ว่า คณะองคมนตรีมีภารกิจในการดูแลประชาชนหรือไม่

ความเห็นแนวทางหนึ่งมองว่าอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีไม่สามารถแทรกแซงการทำงานของรัฐบาลได้ ขณะที่ในอีกแนวทางหนึ่งมองว่าองคมนตรีนั้นสามารถประสานงานกับรัฐบาลเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนของประชาชนได้

สุลักษณ์ ศิวรักษ์ กล่าวกับบีบีซีไทยว่า อำนาจหน้าที่ขององคมนตรีต้องถูกตีความอย่างเคร่งครัดตามกฎหมาย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 มาตรา 10 ระบุว่าองคมนตรีมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวง

"ถ้าคุณเห็นว่าองคมนตรีมีหน้าที่ทำนู่นทำนี่ได้ ก็แน่นอนก็ปกติที่จะไปทำอะไรก็ได้ แต่สำหรับผมแล้ว องคมนตรีมีหน้าที่อย่างเดียวคือถวายความเห็นพระมหากษัตริย์ถ้าท่านตรัสถาม หรืออาจหาญก็กล้าแนะนำพระองค์ท่าน ไม่มีหน้าที่อื่นใด"

นักคิด นักประวัติศาสตร์ผู้นี้ระบุว่า องคมนตรีเป็นหน่วยงานลอย ๆ อย่างดีที่สุดก็คือเป็นที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ แต่หากพระมหากษัตริย์ทรงไม่ปรึกษา องคมนตรีก็เป็นหน่วยงานที่เรียกว่าเป็นผู้แทนพระองค์ เช่นว่า พระองค์ท่านใช้ให้ไปเป็นผู้แทนพระองค์ เอาพวงหรีดไปวางหรือว่าไปรดน้ำสงกรานต์เจ้านายผู้ใหญ่

"[องคมนตรี] ไม่มีหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดในทางการเมือง" สุลักษณ์กล่าว "เพราะถ้า [องคมนตรี] ทำหน้าที่อื่นใดก็ [ถือว่า] มารุกล้ำเขตแดนของรัฐบาล"

หลังจากพรรคสีส้มเปิดประเด็นว่าฝ่ายบริหารไม่ควรนำคณะผู้แทนของสถาบันฯ มาเกี่ยวข้องกับเรื่องการตัดสินใจนโยบายสาธารณะ นายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ได้เปิดข้อเสนอให้ "ยกเลิกคณะองคมนตรี" ออกจากโครงสร้างรัฐธรรมนูญไทย

นอกจากประเด็นเรื่องความเป็นกลาง ปิยบุตรกล่าวบนโพสต์เฟซบุ๊กของเขาว่า องคมนตรีถูกมองว่ามีรากมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และยังมีข้อกังวลเรื่องความซ้ำซ้อนกับฝ่ายบริหาร ความเสี่ยงต่อความขัดแย้ง และภาระงบประมาณของรัฐ

อดีตแกนนำพรรคอนาคตใหม่ (อนค.) ระบุด้วยว่า ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงต้องการปรึกษาราชการแผ่นดิน ก็ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ทำหน้าที่ดังกล่าว เนื่องจากมีอำนาจบริหารและกำกับข้าราชการโดยตรง ปิยบุตรยังอ้างถึงศาสตราจารย์พิเศษ หยุด แสงอุทัย นักกฎหมายผู้มีชื่อเสียงในอดีตซึ่งตั้งข้อสังเกตว่า หากยึดตามหลักประชาธิปไตยอย่างเคร่งครัด การมีคณะองคมนตรีอาจไม่สอดคล้องนัก เพราะพระมหากษัตริย์ควรมีที่ปรึกษาเพียงคณะรัฐมนตรีที่มาจากประชาชน

สุลักษณ์ ศิวรักษ์ ก็มีความเห็นสอดคล้องกับแนวคิดนี้เช่นกัน

"ถ้าคุณต้องการเป็นประชาธิปไตยที่แท้ ก็ไม่จำเป็นต้องมีองคมนตรี เพราะพระเจ้าแผ่นดินนั้นทรงปรึกษารัฐบาลได้อยู่แล้ว และทรงปรึกษาฝ่ายค้านรัฐบาลก็ได้อยู่แล้ว" สุลักษณ์กล่าวกับบีบีซีไทย

นักกษัตริย์นิยมอาวุโสอธิบายต่อด้วยว่า หน้าที่องคมนตรีจะมีคุณประโยชน์ได้ก็คือกรณีที่องคมนตรีกล้าหาญพอที่จะถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ได้อย่างตรงไปตรงมา เนื่องจากนักการเมืองและรัฐบาลมักไม่กล้าแสดงบทบาทเช่นนั้น แต่การที่องคมนตรีไม่ปรากฏว่าแสดงบทบาทเช่นนั้น ทำให้เขามองว่าบทบาทปัจจุบันขององคมนตรี "มีโทษมากกว่าคุณ"

"องคมนตรีจะต้องสังวรรู้ตัวว่าตัวมีหน้าที่อย่างเดียว คือถวายความเห็นพระเจ้าแผ่นดิน ต้องกล้าหาญพอที่จะถวายความเห็นที่จะไม่ตรงกับพระราชประสงค์ก็ได้ และถ้าทรงปรึกษาหารือก็ต้องกราบทูลให้ความเห็นต่างตรงไปตรงมา มีหน้าที่เพียงสองอย่างเท่านั้นเอง แต่แม้เพียงสองอย่างนี้ ผมเกรงว่าส่วนมากองคมนตรีก็คงไม่ได้ทำ ไปทำอะไรที่เรื่องไม่เป็นเรื่องซะส่วนใหญ่ เป็นที่น่าเสียดาย"

เมื่อถามถึงข้อเสนอเรื่องการยุบองคมนตรีตามที่เลขาธิการคณะก้าวหน้าเสนอ สุลักษณ์ชี้ว่าเป็นพระราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์

"ถ้าสองฝ่ายไม่เห็นด้วยกันแล้ว แล้วพูดกันไม่รู้เรื่องก็ต้องทะเลาะกัน แต่ทั้งหมดนี้อยู่ที่พระเจ้าแผ่นดินองค์เดียว ถ้าท่านต้องการให้มีก็มี ถ้าท่านไม่ต้องการให้มีก็ไม่มี ผม[ว่า]คนอื่นไม่เกี่ยวเลย" สุลักษณ์ระบุกับบีบีซีไทย

ผู้สนับสนุนบทบาทขององคมนตรีว่าอย่างไร

นายสนธิญาณ ชื่นฤทัยในธรรม สื่อมวลชนและหนึ่งในผู้ก่อตั้งสถาบันทิศทางไทย และ นพ.วรงค์ เดชกิจวิกรม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) บัญชีรายชื่อ พรรคไทยภักดี เห็นต่างออกไป ทั้งคู่อธิบายว่าประชาชนมีการถวายฎีกาแก่พระมหากษัตริย์ ทำให้องคมนตรีเข้ามามีบทบาทในการประสานงานกับรัฐบาลเพื่อแก้ไขปัญหาที่มีการร้องเรียน

"ฎีกาเหล่านี้ก็จะได้รับการดูแลด้วยดีเมื่อได้มีการทำงานร่วมกันระหว่างองคมนตรีกับรัฐบาลผ่านทางผู้ว่าราชการจังหวัด" สนธิญาณระบุผ่านเฟซบุ๊กของเขาเมื่อวันที่ 20 พ.ค. โดยอ้างว่าเขาได้สนทนากับองคมนตรีรายหนึ่งโดยไม่เปิดเผยนาม

ขณะที่ นพ.วรงค์ ซึ่งมีความเห็นสอดคล้องกันชี้ว่า สาเหตุที่องคมนตรีต้องมีบทบาทเช่นนี้ เนื่องจากรัฐบาลไม่สามารถดูแลประชาชนได้อย่างทั่วถึง

รศ.ดร.บุญส่ง ชเลธร จากสถาบันรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต วิพากษ์ในบทความที่เผยแพร่ผ่านสำนักข่าวไทยโพสต์ สนับสนุนแนวคำอธิบายนี้ว่า "ในความเป็นจริง ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา แนวพระราชดำริด้านน้ำ การเกษตร การจัดการทรัพยากร และการพัฒนาชนบท ได้กลายเป็นพื้นฐานสำคัญของนโยบายสาธารณะจำนวนมาก และได้รับการยอมรับทั้งในระดับประเทศและนานาชาติ"

ด้วยเหตุนี้เขาจึงสรุปว่า การมีข้อเสนอแนะหรือความห่วงใยต่อประชาชนจึงไม่ใช่การแทรกแซงอำนาจบริหารโดยอัตโนมัติ หากแต่เป็นส่วนหนึ่งของความต่อเนื่องและความมั่นคงของรัฐ

ในการให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนวันที่ 21 พ.ค. นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและ รมว.มหาดไทย กล่าวกับผู้สื่อข่าวว่า "องคมนตรีแต่ละรายมีหน้าที่รับผิดชอบดูแลประชาชนในแต่ละภูมิภาค"

ในอดีต พระราชกรณียกิจเกี่ยวกับโครงการพระราชดำริของสถาบันกษัตริย์ดำเนินการผ่าน "คณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ (กปร.)" ซึ่งเว็บไซต์ของ กปร. ระบุว่าเกิดขึ้นในปี 2524

พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ริเริ่มโดยให้มีองค์กรระดับชาติเพื่อรับผิดชอบการจัดระบบสนองพระราชดำริ ต่อการดำเนินงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ จึงได้ดำเนินการออก "ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ พ.ศ. 2524"

อย่างไรก็ดี หลังมีพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 และพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 ซึ่งให้อำนาจสํานักงานองคมนตรีในการ "สนับสนุนภารกิจขององคมนตรีในการปฏิบัติหน้าที่ถวายพระมหากษัตริย์และการอื่นตามพระราชอัธยาศัย" ก็มีคำสั่งสำนักงานองคมนตรีที่ 1/2560 แต่งตั้งคณะกรรมการติดตามและขับเคลื่อนโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ ซึ่งมีหน้าที่ในการติดตาม ขับเคลื่อน และเร่งรัด รวมทั้งให้คำแนะนำเพื่อแก้ไขปัญหาและอุปสรรคร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

นายวิษณุ เครืองาม มือกฎหมายของรัฐบาลหลายชุด อธิบายถึงการเปลี่ยนแปลงนี้ในหนังสือ "เลขที่ 1 ถนนพิษณุโลก" หน้า 257-258 ว่า บทบาทของคณะองคมนตรีไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในที่ประชุมเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึงการทำหน้าที่ในฐานะข้าราชการในพระองค์ที่ต้องลงพื้นที่ปฏิบัติงานตามพระบรมราชวินิจฉัย ในประเด็นที่ทรงให้ความสำคัญ

การปฏิบัติหน้าที่ขององคมนตรีส่งผลต่อการตัดสินใจของส่วนราชการหรือไม่

บีบีซีไทยสำรวจการดำเนินการของคณะกรรมการติดตามและขับเคลื่อนโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ พบว่าตั้งแต่ต้นปี 2568 องคมนตรีมีการลงพื้นที่ร่วมกับส่วนราชการหลายครั้ง

การปฏิบัติงานของคณะกรรมการชุดนี้ ระบุว่าเป็นการติดตามความก้าวหน้าและรับฟังผลการดำเนินงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ โดยเฉพาะด้านการพัฒนาแหล่งน้ำและศูนย์ศึกษาการพัฒนา พร้อมพบปะราษฎรเพื่อรับฟังปัญหาข้อเท็จจริง รวมถึงมอบสิ่งของพระราชทาน ตลอดจนเปิดการประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อขับเคลื่อนการบริหารจัดการโครงการให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

อย่างไรก็ดี ภาพการดำเนินงานขององคมนตรีเช่นนี้ก่อให้เกิดการถกเถียงในหลายมิติ หนึ่งในนั้นคือคำถามที่ว่าการปรากฏตัวขององคมนตรีอาจส่งอิทธิพลต่อการตัดสินใจของรัฐบาลได้หรือไม่

ศ.ดร.ปวิน ชัชวาลพงศ์พันธ์ นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศประจำศูนย์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น แสดงทัศนะกับบีบีซีไทยว่า หากมองเข้าไปในแง่การปฏิบัติงาน การเห็นภาพองคมนตรีลงพื้นที่ติดตามโครงการพระราชดำริ หรือเข้าร่วมประชุมกับข้าราชการประจำในต่างจังหวัดบ่อยครั้งเช่นนี้ "ในมุมหนึ่งอาจมองได้ว่าเป็นการทับซ้อนกับหน้าที่ของฝ่ายบริหาร (กระทรวง มหาดไทย หรือผู้ว่าราชการจังหวัด)"

ในกรณีของการประชุมร่วมระหว่างคณะองคมนตรีกับ ปภ. เมื่อวันที่ 19 พ.ค. นั้น นายกรัฐมนตรีชี้แจงว่าการที่คณะองคมนตรีเข้าร่วมประชุม เป็นเพียงธรรมเนียมที่ฝ่ายข้าราชการรายงานความคืบหน้าในการดำเนินงานโดยไม่มีการสั่งการหรือแทรกแซงฝ่ายบริหารแต่อย่างใด

นายธนกร วังบุญคงชนะ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคภูมิใจไทย แสดงความเห็นสอดคล้องกับนายกรัฐมนตรี โดยระบุผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัวว่าคณะองคมนตรี "ไม่ได้มีอำนาจบริหารประเทศ ไม่สามารถอนุมัติงบประมาณหรือแต่งตั้งโยกย้ายอะไรได้เลย" ทำให้ตามความเห็นของเขานั้น คณะองคมนตรีไม่สามารถสั่งการรัฐบาลได้

ศ.ดร.ปวิน โต้แย้งข้อคิดเห็นนี้ โดยระบุว่า "การพยายามอธิบายของนายกฯ และคุณธนกรว่า องคมนตรีไม่มีอำนาจสั่งการหรือแทรกแซงนั้น ถือเป็นการมองโครงสร้างอำนาจในมิติทางกฎหมายที่เป็นทางการเพียงอย่างเดียว"

เขาอธิบายว่าในความเป็นจริงทางรัฐศาสตร์ ปัญหาภาวะพร่าเลือนของห่วงโซ่อำนาจสั่งการ (chain of command) จะเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากในระบบราชการไทย "อำนาจเชิงบารมี" และ "สถานะอันเป็นที่เคารพสักการะ" ขององคมนตรีมีผลอย่างยิ่งต่อพฤติกรรมและการตัดสินใจของข้าราชการประจำ

"เมื่อองคมนตรีลงพื้นที่หรือนั่งหัวโต๊ะในห้องประชุม ภาพที่ปรากฏจะสร้างแรงกดดันทางจิตวิทยาและวัฒนธรรมองค์กร ทำให้ข้าราชการเกิดความสับสนว่าต้องตอบสนองต่อผู้บังคับบัญชาตามกฎหมาย (ฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้ง) หรือต้องเกรงใจและโอนอ่อนผ่อนตามคำแนะนำขององคมนตรี" เขาระบุ

แถลงการณ์ของพรรค ปชน. ตั้งคำถามสอดคล้องกับ ศ.ดร.ปวิน โดยระบุว่า "รัฐบาลและข้าราชการในที่ประชุม บกปภ.ช. จะสามารถปฏิเสธหรือตั้งคำถามต่อ "คำแนะนำ" เหล่านั้นได้จริงหรือ?"

สำหรับประเด็นนี้ รศ.ดร.บุญส่ง วิพากษ์ในบทความที่ตนเขียนว่า ข้อท้วงติงนี้สะท้อนว่าพรรคประชาชนมีทัศนคติมองว่าฝ่ายราชการและฝ่ายบริหารขาดความสามารถในการใช้ดุลพินิจอย่างอิสระ และมีแนวโน้มคล้อยตามข้อเสนอขององคมนตรีโดยปราศจากการกลั่นกรอง

ความรับผิดรับชอบต่อผลของนโยบายจะตกอยู่ที่ใคร

อีกประเด็นคำถามที่ต่อเนื่องมาจากการปรากฎตัวขององคมนตรีในที่ประชุมของ ปภ. คือคำถามที่ว่า หากมีการตัดสินใจเชิงนโยบายต่อเนื่องจากที่ประชุมนั้น ใครจะเป็นผู้รับผิดรับชอบ (accountable) พรรค ปชน. เห็นว่าหากคำแนะนำขององคมนตรีถูกนำไปปฏิบัติแล้วเกิดความล้มเหลว รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะเป็นผู้ที่ต้องแบกรับความรับผิดชอบผ่านกลไกตรวจสอบของรัฐสภาแทน

ความเห็นของพรรคแกนนำฝ่ายค้านข้างต้น ทำให้ รศ.ดร.บุญส่ง ชเลธร นักวิชาการจาก ม.รังสิต แสดงความเห็นในบทความบนเว็บไซต์ไทยโพสต์ว่า พรรค ปชน. มองปรากฏการณ์ดังกล่าว "แข็งทื่อเกินไป"

เขายืนยันว่ารัฐบาลย่อมรับฟังข้อเสนอจากผู้เชี่ยวชาญอยู่ตลอดเวลา ความรับผิดชอบทางการเมืองยังคงเป็นของฝ่ายบริหารที่ตัดสินใจนำข้อเสนอไปปฏิบัติ "มิใช่บุคคลหรือสถาบันที่เพียงแสดงความเห็นต่อรัฐ ต้องร่วมรับผิดชอบทางการเมืองไปด้วย"

เกี่ยวกับประเด็นนี้ ศ.ดร.ปวิน ระบุกับบีบีซีไทยว่า การที่คณะองคมนตรีในรัฐธรรมนูญไม่ได้ขึ้นตรงต่อระบบการตรวจสอบถ่วงดุลใดสร้างปัญหาใน 2 ระดับ ระดับแรกคือระดับในการตรวจสอบถ่วงดุล

ศ.ดร.ปวิน อธิบายว่า ในเชิงปฏิบัติ ฝ่ายตรวจสอบไม่สามารถเรียกองคมนตรีมาตรวจสอบหรือชี้แจงได้ ขณะเดียวกันฝ่ายบริหารอาจใช้การมีส่วนร่วมขององคมนตรีเป็นเครื่องสร้างความชอบธรรมทางการเมือง ส่วนกลไกตรวจสอบของประชาชนก็ถูกทำให้เป็นอัมพาตมาตลอด

"แม้จะอ้างว่าไม่มีอำนาจลงนามทางกฎหมายหรือไม่มีอำนาจโยกย้ายข้าราชการโดยตรง แต่การดำรงอยู่ขององคมนตรีในพื้นที่การบริหารเช่นนี้ ได้ทำลายหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะและบิดเบือนกลไกการบริหารราชการแผ่นดินอย่างสิ้นเชิงแล้ว" เขาสรุป

ทางด้าน ส.ศิวรักษ์ มองประเด็นว่าด้วยความรับผิดรับชอบว่า องคมนตรี "ไม่รับผิดชอบต่อรัฐบาล ไม่รับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร"

ผลกระทบระดับต่อมาในทัศนะของ ศ.ดร.ปวิน คือ การส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ทางการเมืองของสถาบันพระมหากษัตริย์

นักวิชาการรัฐศาสตร์จาก ม.เกียวโต เตือนว่าการปรากฏตัวขององคมนตรีอาจส่ผลกระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ว่า การเข้ามามีบทบาทในมิติการบริหารสุ่มเสี่ยงที่จะละเมิดหลักการ "พระมหากษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง"

ข้อสังเกตนี้สอดคล้องกับพรรค ปชน. ซึ่งกล่าวหาว่ารัฐบาลว่ากำลัง "เสี่ยงละเมิดหลักการประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" เพราะสถาบันฯ ควรดำรงสถานะอยู่เหนือการเมืองเพื่อรักษาความเป็นกลาง

องคมนตรีกับความเป็นกลางทางการเมือง

ขณะที่ รศ.ดร.บุญส่ง กล่าวในบทความว่า การตีความว่า "ความเป็นกลางทางการเมือง" เท่ากับการไม่แสดงบทบาทใด ๆ ถือเป็นการลดทอนความหมายของสถาบัน เพราะแท้จริงแล้วความเป็นกลางหมายถึงการไม่แย่งชิงอำนาจทางการเมือง ไม่ใช่การตัดขาดจากปัญหาประเทศ

เกี่ยวกับข้อถกเถียงประเด็นนี้ ศ.ดร.ปวิน ระบุกับบีบีซีไทยว่า การปรากฏตัวขององคมนตรีในที่ประชุมข้าราชการ "ย่อมทำให้สถาบันกษัตริย์สูญเสียสถานะกรรมการที่เป็นกลาง และกลายเป็นคู่ขัดแย้งในสายตาของประชาชนบางกลุ่ม ซึ่งเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพของสถาบันฯ ในระยะยาว"

ประเด็น "ความเป็นกลางทางการเมือง" ขององคมนตรี ยังมีการแสดงความเห็นจากนายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ที่กล่าวถึงข้อกังวลเรื่องความเป็นกลางขององคมนตรีในภาพกว้าง โดยอ้างว่าคนจำนวนมากเริ่มตั้งคำถามถึงสถานะความเป็นกลางของคณะองคมนตรีจนอาจกระทบกระเทือนไปถึงสถาบันกษัตริย์ได้

สถานะที่เปลี่ยนไปขององคมนตรีจากสมัย ร.5 ถึงปัจจุบัน

"องคมนตรีมันเป็นตำแหน่งที่พูดอย่างตรงไปตรงมาคือ ไม่เกี่ยวกับประชาธิปไตยเลย" ส.ศิวรักษ์ เกริ่นก่อนอธิบายถึงสถานะขององคมนตรีตามการพัฒนาการทางประวัติศาสตร์

เขากล่าวว่าองค์กรนี้มีจุดเริ่มต้นในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยนำรูปแบบการตั้งที่ปรึกษา (councillor) มาจากประเทศอังกฤษ เพื่อทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์

ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 7 ได้มีการตั้งสภาองคมนตรีขึ้น ซึ่งเขาอธิบายว่า "คล้าย ๆ เป็นผู้แทน แต่ว่าเป็นผู้แทนของชนชั้นเดียว... ทั้งหมดนี้ก็ในหลวงเลือก" โดยจะสามารถถวายคำปรึกษาได้เฉพาะกรณีที่มีพระราชดำรัสถามเท่านั้น

สุลักษณ์ชี้ว่าภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 สถาบันองคมนตรีได้ถูกยกเลิกไปทั้งหมด เนื่องจากถูกมองว่าเป็นกลไกที่ผูกโยงกับระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อย่างไรก็ตาม สถาบันนี้ถูกนำกลับมาใช้อีกครั้งภายหลังการรัฐประหาร 2490 ซึ่งเริ่มต้นจากการตั้งคณะอภิรัฐมนตรี ก่อนถูกเปลี่ยนชื่อเป็นคณะองคมนตรีในปัจจุบัน

บีบีซีไทยไล่เรียงพัฒนาการของบทบัญญัติเรื่ององคมนตรีในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ พบว่าครั้งสุดท้ายที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจผู้ถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ในการบริหารราชการในพระองค์คือรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ซึ่งระบุในมาตรา 13 ว่า "เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์ และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์"

สุลักษณ์กล่าวถึงการนำบทบาทของผู้ถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์กลับมาในครั้งนั้นว่า "เกิดจากรัฐประหาร 2490 เพื่อจะแสดงว่า การประชาธิปไตยที่แท้นั้นไม่ได้เรื่อง ต้องมีอภิสิทธิ์ชนบางกลุ่มซึ่งมีสถานะพิเศษกว่าคนธรรมดาสามัญ มาแสดงบทบาท"

ต่อมารัฐธรรมนูญ 2492 ได้เปลี่ยนมาใช้คำว่า "องคมนตรี" และกำหนดให้เป็นคณะบุคคลที่มีหน้าที่ในการถวายความเห็น โดยเน้นหลักความเป็นกลางทางการเมืองและกำหนดลักษณะต้องห้ามไว้อย่างชัดเจน

สำหรับในรัฐธรรมนูญ 2560 แม้จะมีการกำหนดหน้าที่ขององคมนตรีไว้เพียงการให้คำปรึกษาพระมหากษัตริย์ ทว่ายังมีการเพิ่มบทบัญญัติในมาตรา 12 โดยเพิ่มข้อยกเว้นว่า องคมนตรีนั้นสามารถเป็นข้าราชการได้ในกรณีที่เป็นข้าราชการในพระองค์ ควบคู่กับมาตรา 15 วรรคสองที่ระบุว่า การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา

ศ.ดร.ปวิน นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเกียวโต ระบุกับบีบีซีไทยว่า การเปลี่ยนแปลงนี้มีนัยสำคัญยิ่งในทางกฎหมายมหาชน

"การปรับสถานะใหม่นี้ส่งผลให้สถาบันองคมนตรีหลุดพ้นไปจากโครงสร้างกลไกปกติของรัฐอย่างเด็ดขาด และเข้าไปอยู่ภายใต้เขตพระราชอำนาจโดยตรง" ศ.ดร.ปวิน กล่าวกับบีบีซีไทย โดยระบุต่อไปว่านัยที่ตามมาคือการเปลี่ยนรูปแบบความสัมพันธ์จากเดิมที่เป็นที่ปรึกษาระดับสูงของรัฐ กลายมาเป็นข้าราชบริพารส่วนพระองค์

เขาอธิบายต่อด้วยว่า ความเปลี่ยนแปลงนี้ "ส่งผลให้การตรวจสอบจากองค์กรภายนอก ไม่ว่าจะเป็นสภาผู้แทนราษฎรหรือการตั้งกระทู้ถามโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ทำได้ยากขึ้นเนื่องจากติดเงื่อนไขเรื่องเอกสิทธิ์และพระราชอำนาจในการบริหารงานบุคคลภายในของสำนักพระราชวัง"