ارسال پرونده ایران به شورای امنیت چه معنایی دارد؟

شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی روز چهارشنبه ۹ سپتامبر، برای نخستین بار در ۲۰ سال گذشته، به این نتیجه رسید که ایران به تعهدات پادمانی خود پایبند نبوده و در نتیجه این موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل گزارش داد؛ اقدامی که بار دیگر پرونده هسته‌ای ایران را رسما از وین به نیویورک می‌برد. اما این تصمیم به چه معناست و در عمل چه پیامدی برای ایران خواهد داشت؟

هرچند چین، روسیه و نیجر به قطعنامه پیشنهادی ایالات متحده، بریتانیا و آلمان رای منفی دادند اما ۲۳ رای موافق باعث شد تا این قطعنامه که ۸ کشور هم به آن رای ممتنع داده بودند در شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به تصویب برسد. برخلاف شورای امنیت سازمان ملل، در شورای حکام هیچ کشوری حق وتو ندارد و در نتیجه رای منفی پکن و مسکو نمی‌تواند مانع ارسال پرونده ایران به شورای امنیت شود.

قطعنامه در ادامه مصوبه ژوئن ۲۰۲۵ شورای حکام صادر شده که ایران را به دلیل همکاری نکردن کامل با تحقیقات آژانس درباره مواد هسته‌ای اعلام‌نشده، در وضعیت «عدم پایبندی» تشخیص داده بود. نبود دسترسی آژانس به سایت‌های هدف قرارگرفته در جنگ و نامشخص بودن وضعیت ذخایر اورانیوم غنی‌شده ایران نیز اکنون به نگرانی‌های آژانس اضافه شده است. ایران این تصمیم را سیاسی می‌داند و می‌گوید وضعیت کنونی نتیجه جنگ و حملات آمریکا و اسرائیل به تاسیسات هسته‌ای این کشور است. آژانس در مقابل می‌گوید تعهدات پادمانی ایران، صرف‌نظر از شرایط جنگ، همچنان برقرار است.

ارسال پرونده ایران به شورای امنیت یعنی چه؟

در زبان روزمره معمولا گفته می‌شود که «پرونده ایران به شورای امنیت ارجاع شد»، اما از نظر حقوقی تعبیر دقیق‌تر این است که شورای حکام، عدم پایبندی ایران به تعهدات پادمانی را به شورای امنیت و مجمع عمومی گزارش کرده است.

این اقدام به خودی خود نه تحریم تازه‌ای ایجاد می‌کند و نه مجوز اقدام نظامی می‌دهد. همچنین به معنای پایان نقش آژانس نیست و فعالیت‌های نظارتی و راستی‌آزمایی آن همچنان ادامه خواهد داشت. تفاوت اصلی این است که از این مرحله به بعد، شورای امنیت نیز می‌تواند موضوع را در چارچوب مسئولیت خود برای حفظ «صلح و امنیت بین‌المللی» بررسی کند و درباره اقدامات بعدی تصمیم بگیرد.

اگر اعضای شورا در جلسه خود در این نهاد سازمان ملل به توافق برسند، گزینه‌ها می‌تواند از صدور یک بیانیه و درخواست همکاری بیشتر ایران با آژانس آغاز شود و تا تصویب قطعنامه الزام‌آور یا تحریم‌های تازه تحت فصل هفتم منشور سازمان ملل پیش برود. در سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰ نیز همین روند به تدریج در قبال ایران طی شد؛ ابتدا از تهران خواسته شد غنی‌سازی را متوقف کند و سپس با ادامه اختلاف، مجموعه‌ای از محدودیت‌های مالی، تسلیحاتی و هسته‌ای وضع شد. با این حال، شرایط امروز با ۲۰ سال پیش تفاوت‌های مهمی دارد.

چرا این بار متفاوت است؟

در فوریه ۲۰۰۶، شورای حکام موضوع ایران را به شورای امنیت گزارش کرد. شورای امنیت ابتدا در ماه مارس همان سال، با صدور بیانیه‌ای از ایران خواست خواسته‌های آژانس را اجرا کند و سپس در ۳۱ جولای قطعنامه ۱۶۹۶ را با ۱۴ رای موافق و یک رای مخالف تصویب کرد و خواستار تعلیق فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی شد. در دسامبر همان سال، قطعنامه ۱۷۳۷ به اتفاق آرا تصویب شد و نخستین تحریم‌های الزام‌آور شورای امنیت علیه برنامه هسته‌ای ایران را برقرار کرد.

قطعنامه ۱۷۴۷ در سال ۲۰۰۷ به اتفاق آرا تصویب شد؛ قطعنامه ۱۸۰۳ در سال ۲۰۰۸ با ۱۴ رای موافق و یک رای ممتنع تصویب شد و در نهایت در سال ۲۰۱۰ سنگین‌ترین قطعنامه شورای امنیت علیه ایران به شماره ۱۹۲۹ تحریم‌ها را به شکل قابل توجهی گسترش داد؛ قطعنامه‌ای که تنها برزیل و ترکیه به عنوان اعضای غیر دائم به آن رای منفی دادند و لبنان هم رای ممتنع داد.

در تمام آن قطعنامه‌ها، هم چین و هم روسیه همگام با ایالات متحده، فرانسه و بریتانیا به تحریم‌ها علیه ایران رای مثبت داده بودند.

شرایطی که امروز بسیار با گذشته متفاوت است و دیگر چنین اجماعی وجود ندارد. چرا که روابط روسیه با غرب بعد از جنگ اوکراین به شکل اساسی تغییر کرده و رقابت آمریکا و چین هم بسیار شدیدتر شده است. ضمن اینکه اختلافات پکن و مسکو با واشنگتن بر سر مسئله ایران هم به شکل قابل توجهی بالا گرفته است. همین هفته مسکو و پکن در شورای حکام نیز علیه قطعنامه رای دادند.

از سوی دیگر، یک تفاوت حقوقی پیچیده هم باعث شده تا فضا در شورای امنیت از همیشه برای تصمیم‌گیری و اجماع علیه ایران ناهموارتر شود. بریتانیا، فرانسه و آلمان در اوت ۲۰۲۵ مکانیسم «اسنپ‌بک» را فعال کردند و از نظر دبیرخانه سازمان ملل، از ۲۷ سپتامبر همان سال مفاد قطعنامه‌های پیشین شورای امنیت علیه ایران که در چارچوب اجرای برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ خاتمه یافته بودند، دوباره برقرار شدند. ایران، چین و روسیه مشروعیت این روند را قبول ندارند و معتقدند قطعنامه ۲۲۳۱ در اکتبر ۲۰۲۵ خاتمه یافته و شورای امنیت نیز باید رسیدگی به پرونده هسته‌ای ایران را پایان‌یافته تلقی کند.

در شورای امنیت چه اتفاقی خواهد افتاد؟

در قدم اول احتمالا شورای امنیت درباره گزارش آژانس تشکیل جلسه خواهد داد و کشورهای غربی تلاش خواهند کرد عدم همکاری ایران با بازرسان و نامشخص بودن وضعیت ذخایر اورانیوم را در مرکز بحث قرار دهند.

اما رسیدن از یک جلسه به قطعنامه الزام‌آور بسیار دشوارتر است چرا که برای تصویب هر قطعنامه در شورای امنیت، دست‌کم ۹ رای لازم است و هیچ‌یک از پنج عضو دائم شامل بریتانیا، ایالات متحده، فرانسه، چین و روسیه، نباید آن را وتو کنند.

یکی دیگر از نشانه‌های اختلاف میان اعضای دائم شورای امنیت را می‌توان در وضعیت کمیته تحریم‌های ۱۷۳۷ دید؛ کمیته‌ای که از نظر دبیرخانه سازمان ملل و بیشتر اعضای شورای امنیت پس از فعال شدن اسنپ‌بک دوباره برقرار شده است.

این کمیته در یک سال گذشته هیچ جلسه‌ای تشکیل نداده است زیرا چین و روسیه اساسا موجودیت دوباره آن را به رسمیت نمی‌شناسند. این دو کشور همچنین با به‌روزرسانی فهرست تحریم‌ها و تعیین هشت عضو هیات کارشناسان مخالفت کرده‌اند. آمریکا پیش‌نویسی برای تمدید ماموریت این هیات ارائه کرده و رای‌گیری درباره آن برای ۱۷ سپتامبر برنامه‌ریزی شده است؛ اقدامی که انتظار می‌رود با مخالفت مسکو و پکن روبه‌رو شود.

بنابراین احتمال اینکه روند فعلی خیلی سریع به مجموعه تازه‌ای از تحریم‌های شورای امنیت شبیه سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰ منجر شود، بالا به نظر نمی‌رسد.

چین و روسیه چه خواهند کرد؟

چین و روسیه دو کشوری بودند که در جریان دور پیشین بررسی پرونده ایران در شورای امنیت پیش از حصول برجام، به تمامی قطعنامه‌های پیشنهادی در آن شورای رای مثبت دادند اما رفتار این دو کشور در طول دو دهه اخیر تفاوت‌های چشمگیری پیدا کرده است.

یکی از عواملی که می‌تواند به خوبی در درک رفتار روسیه و چین مفید باشد، بررسی قطعنامه‌های اخیر درباره ایران در شورای امنیت است؛ در آوریل امسال نیز چین و روسیه پیش‌نویس قطعنامه‌ای درباره امنیت کشتیرانی در تنگه هرمز را که بحرین با هماهنگی دیگر کشورهای عربی منطقه ارائه کرده بود و آمریکا از آن حمایت می‌کرد، وتو کردند. این قطعنامه با وجود حمایت ۱۱ عضو شورای امنیت به دلیل رای منفی دو عضو دائم تصویب نشد.

بنابراین اگر آمریکا و کشورهای اروپایی قطعنامه‌ای برای تحریم تازه یا افزایش فشار الزام‌آور علیه ایران ارائه کنند، احتمال وتوی روسیه یا چین جدی است. البته آنها نمی‌توانند اصل گزارش آژانس را از بین ببرند یا جلوی بحث شورای امنیت درباره ایران را بگیرند، اما اگر کار به تصویب قطعنامه الزام‌آور یا اعمال تحریم‌های تازه برسد، مخالفت یکی از این دو کشور می‌تواند روند را متوقف کند.

حالا چه خواهد شد؟

ارسال پرونده به شورای امنیت در هر حال فشار سیاسی بر ایران را افزایش می‌دهد و به آمریکا و کشورهای اروپایی امکان می‌دهد مسئله هسته‌ای را دوباره در سطح بالاتری از نظام بین‌المللی مطرح کنند. اما میزان اثر عملی آن به روندی بستگی دارد که در شورای امنیت رخ می‌دهد؛ جایی که شکاف میان غرب از یک سو و روسیه و چین از سوی دیگر بسیار عمیق‌تر از حدود یک دهه قبل است.

در عین حال، شرایط منطقه هم باعث شده پرونده هسته‌ای دیگر تنها محور اختلاف ایران و آمریکا نباشد. جنگ، محاصره دریایی و وضعیت تنگه هرمز در هفته‌های اخیر بخش بزرگی از توجه واشنگتن و تهران را به خود اختصاص داده و حتی اگر شورای امنیت بار دیگر به محل مناقشه هسته‌ای تبدیل شود، بعید است این موضوع بتواند جدا از جنگ جاری بررسی شود.

تهران پیشتر هشدار داده بود که ارجاع پرونده به شورای امنیت با واکنش ایران روبه‌رو خواهد شد، اما مقام‌های جمهوری اسلامی هنوز جزئیات این واکنش را اعلام نکرده‌اند. یکی از گزینه‌هایی که در ماه‌های گذشته بارها درباره آن بحث شده، خروج ایران از پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای یا ان‌پی‌تی است؛ اقدامی که به معنای ساخت فوری سلاح هسته‌ای نیست، اما می‌تواند نگرانی‌های بین‌المللی درباره برنامه ایران را به شکل قابل توجهی افزایش دهد و فضای دیپلماتیک را محدودتر کند. با این حال، در شرایط فعلی که جنگ همچنان ادامه دارد و احتمال تشدید دوباره درگیری نیز از بین نرفته، معلوم نیست تصمیم‌گیران در تهران این موضوع را با همان محاسباتی بسنجند که پیش از آغاز جنگ وجود داشت.

در چنین شرایطی، ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت همچنان از نظر حقوقی و سیاسی اتفاق مهمی است، اما مسیر آن احتمالا با سال ۲۰۰۶ متفاوت خواهد بود. این بار شورای امنیت خود بر سر وضعیت حقوقی تحریم‌های ایران دچار اختلاف است، روسیه و چین موضعی متفاوت با دو دهه قبل دارند و هم‌زمان جنگ و بحران هرمز بخش بزرگی از محاسبات تهران و واشنگتن را شکل می‌دهد. اینکه پرونده تازه به دور دیگری از فشار بین‌المللی منجر شود یا در بن‌بست سیاسی شورای امنیت باقی بماند، احتمالا در هفته‌های آینده روشن‌تر خواهد شد.