香港施政报告与首个五年规划同步公布 聚焦北部都会区、国安与鼓励生育

中国香港特区行政长官李家超同步发表香港首个五年规划“一五”文件与年度施政报告，两者均强调以“北部都会区”为首要发展引擎，巩固并提升国际金融等枢纽地位。

两份文件合共超过10万字，李家超星期三（9月16日）在香港特区立法会以三个小时宣读。其中，施政报告为其本届任期内的最后一份。

有评论形容，香港制订五年规划是“范式转移”，意味着“从西方式资本主义市场经济，改为接上中国特色社会主义市场经济”。李家超曾强调，五年规划不等同“计划经济”，会坚持香港的法治和资本主义制度。

有学者向BBC中文称，五年规划就制定政策及述职等执行细节，反映中国中央当局对香港特首的问责进一步制度化，是体现北京所谓“全面管治权”的重要做法，将成为宪制惯例。

李家超曾称，安排两份文件一同发布，可让巿民了解两者一脉相承的关系，五年规划为香港绘制长远发展的蓝图与战略方向，施政报告则是落实五年规划的年度报告和当年的施政重点。

什么是五年规划？

“五年规划”原称“五年计划”，是中共学习自苏联的计划经济发展模式。

中国官方形容“五年规划”是党治国理政的重要方式，这套社会主义制度将被应用到香港资本主义体系当中。

在2025年10月，中共二十届四中全会通过《关于制定第十五个五年规划的建议》后，李家超表示，将制定第一个“香港五年规划”。

至今年3月，中国两会通过《十五五规划纲要》后，他称将于今年内完成香港“一五”规划；编制规划的职责将落在政制及内地事务局局长身上。

6月中，港府就规划展开为期两个月的公众咨询，分为六大范畴，包话北部都会区、经济贸易、创新科技、民生、区域合作及文体旅协同发展。

香港首个五年规划意味什么？

李家超在香港“一五”文件中提出“七个坚持”，包括坚持“一国两制”、行政主导、民生为本、改革创新、“有效市场”和“有为政府”相结合、统筹发展和安全、规划务实有为等。

李家超提及，“十五五”规划勾勒中国未来发展蓝图，对香港“融入和服务国家发展大局”提出更高要求，香港“一五”是“主动对接”国家规划的部署蓝图，施政报告是推动落车香港五年规划的行动纲领。

在《十五五规划》纲领中，北京提及港澳的部分，由过往的“融入”国家发展大局，变成“融入和服务”，并指出支持巩固香港国际金融、航运、贸易中心地位，建设国际创新科技中心，及打造国际高端人才集聚高地。

香港大学政治与公共行政学系名誉教授卢兆兴表示，过往施政报告以具体政策为主，较少列出中央的纲领；而香港“一五”是首次将过往中央政府的五年规划有关香港的几段描述放大，并以施政报告说明具体执行细节，当中承接中央政府强调的“四中心一高地”论调，反映中港两地治理的政策模式及治理体系的融合。

香港的五年规划提及会建立机制，施政报告按五年规划的战略方向和要求定政策，并定期监测及中期调整；财政预算案提供资源；特首每年向国家主席和中央政府述职时，将报告五年规划实施情况。

卢兆兴指出，早在2014年，中央政府发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，首度提出对香港拥有“全面管治权”；五年规划就制定政策及述职等执行细节反映中央就特首的问责进一步制度化。他认为，这正是体现全面管治权的重要做法，将成为宪法惯例。

相对而言，澳门早在2016年已发表首个五年规划，今年已发布第三个五年规划。

卢兆兴表示，自1997年香港移交以来，香港的管治文化跟中国不太切合；在2020年开始则要集中处理国安法及23条立法，估计中央认为目前的时机成熟，香港须纳入“五年规划”。

五年规划与施政报告有分别吗？

资深传媒人陈景祥教授曾在《明报》撰文称，香港制订五年规划“不光是为香港而做，也是为内地（中国大陆）而做”，属破天荒大事，是一次“范式转移”，从西方式资本主义市场经济，改为接上中国特色社会主义市场经济。

他指出，未来香港管治应依循三层规划；第一层是属总纲的国家五年规划；香港五年规划属第二层，延伸、配合国家规划；特首施政报告则是第三层，是年度施政纲要，落实港版五年规划的年度工作。

陈景祥向BBC中文进一步分析称，五年规划应列明蓝图、施政报告制定具体措施，惟观乎两份文件，看不到角色定位的分别。

他说，“我只看到很多工作要做，很多指标”，甚至在有部分内容重叠，例如北都早已是香港过去施政报告提出的重点项目，“将香港过去已在做的，重新包装一次”。

他认为，中国的五年规划会提及经济发展、民生至社会文化整体方向，但今次在香港版本未看到相关发展思路，估计香港不习惯中长期的规划，过去香港一直强调自由巿场决定及弹性。

陈景祥补充，五年规划原称“计划”，带有计划经济意味，很多官员及商界等界别或会回避，“在对外形象，很多人心里面觉得有点负担，这样做未必对香港有利”。

他说，五年规划的模式，某程度可减轻因政府换届而带来的管理方针改变，并举例指房地产最受影响，历届经历增加房屋供应、收缩控制，至抢地建楼，巿场波动很大。

被问及五年规划文件是否意味着香港由过去“积极不干预”、“资本主义”主导，转变成“中国特色社会主义巿场经济”，陈景祥指出，五年规划当中提及“有效市场”和“有为政府”，但原则相对概念化，要视乎具体怎样落实；而目前很多西方或老牌资本主义国家的政府也会主动投资某些范畴如人工智能等，难以划分相关界线。

香港资深时事评论员刘锐绍对BBC中文评论说，即使港府已解释，五年规划是配合国家政策大方针，施政报告是每年执行的具体安排，但两份文件同时发表，估计巿民未必理解两者分别。

他说：“过去无五年规划之前，香港政府每一年的施政报告，哪一样东西不是配合北京的办政方针？”

刘锐绍称，港府在短时间内推出五年规划文件，估计或是来自中国的要求，并指出香港须配合中国的政策或安排，但不要变成“任务主义”及“形式主义”，关注实质政策执行情况。

国安与爱国主义

两份文件亦着墨讨论国家安全及爱国教育。

五年规划开首已提及，2019年发生“港版颜色革命、黑暴”，指“中央政府果断出手”制定并实施港区国安法，特区完善选举制度及完成23条本地立法。

施政报告列出多项措施，包括增设全新的国家安全教育平台，并将陕西延安革命纪念馆列为第二个香港在中国大陆的“青少年爱国主义教育基地”；筹划在属于“北都”范围的新界古洞北设立介绍国家发展和成就的博物馆。

续谈“北部都会区”发展

五年规划文本采用蓝色封面，代表蓝天，寓意开放进步和稳重，施政报告则沿用绿色封面，代表政策延续性、活力和希望。施政报告主题为“以长远谋全局，以改革开新篇，促发展创机遇，惠民生向未来”。

新界“北部都会区”建设是其中一个五年规划的主要目标。

“北部都会区”计划于2021年由时任特首林郑月娥发表的施政报告中提出，当时政府称“北部都会区”将会成为香港境内促进港深融合发展和连系粤港澳大湾区最重要的地区，包括元朗区及北区，并且覆盖由西至东的深港口岸经济带。

五年规划的22个指标中，其中一项为要求北都“熟地”五年产出量须累计增长7.5倍，达900公顷，属“约束性”指标；另亦要求落成共7万个住宅单位，并计划在新田、洪水桥及打鼓岭建设三座大学城，校园区总面积约300公顷，连同周边的科技区、产业区及生活社区，三座大学城的总体规划面积超过1000公顷。

施政报告另提及政府争取制订及在立法会通过“北都专属法例”，以精简程序加快北都建设。

强化人民币枢纽

五年规划强调香港国际金融中心的国际定位，同时指出要强化香港作为全球最大离岸人民币业务枢纽的功能。李家超表示，港府将会带头研究和推动以人民币支付政府开支，此说法引发公众关注。

有香港传媒称，据悉港府没有计划以人民币向公务员支付薪酬。

报导引述消息人士指，因政府发行人民币债券，须以人民币偿还债务及支付利息等；政府部门亦会适时以人民币支付，例如向供应商付款。

中国财政部于2026年5月，首次在香港成功发行共60亿元人民币（8.94亿美元；284.12亿元新台币）的绿色主权债券。

香港大学经管学院讲师阮颖娴博士表示，“其实有没有那份规划文件也好，（香港）也明显在走一个比较规划型的经济”。但她认为，具体对香港的影响不大，因投资者在过去几年已理解香港与香港越来越相似，早已纳入考虑，“就是了解游戏的玩法，而不是说你有没有信心。”

阮颖娴对BBC中文指出，五年规划为日后施政设定框架及指标，即使政府换班子仍需要继续相关政策。

按香港金融局资料，香港是全球最大的离岸人民币业务中心，中国三分之二的对内和对外直接投资，以及大部分金融投资，都是通过香港进行。

阮颖娴表示，政府有很多中国供应商，故使用人民币支付，也有任务推动人民币国际化；惟基于港府无法发行人民币，估计目前只会停留在“小规模”使用人民币，并指如同使用其他货币交易，有一定的汇率风险。

生育政策

五年规划仅提及要积极应对高龄化和生育率下降等挑战，详细措施在施政报告公布，是其中一个重点。

港府三年前开始发放2万港元（2,550美元；1.71万元人民币；8.11万元新台币）新生婴儿奖励金，截至上月底，政府已经向超过7万名申请人发放超过15亿港元，今年10月将会届满；日后奖励金将延续，第二胎的奖励金额由两万增至3万元；并引入累进式子女免税额。

李家超称，特区政府又将提供买楼减免印花税，增加幼儿中心、加强课余托管等刺激生育。

曾撰文关注生育议题的阮颖娴认为，奖金金额及包括居住环境等方面支援也不足，加上近日有学童自杀消息，反映学习压力大，“就是告诉你这个地方不适宜生育”。